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盤和林:應對城市收縮,不應盲目打“人口爭奪戰”


  4月8日,國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》,并在其中首次提到“收縮型中小城市”概念,強調收縮型城市要轉變增量規劃的慣性思維,通過瘦身強體引導人口和公共資源向城區集中。至此,收縮城市的概念由學界正式上升至我國政府層面,如何應對中小城市的收縮新常態引起廣泛關注。

  “收縮城市”的定義源于德國學者菲利普?奧斯瓦爾特的著作《收縮的城市》,是指城市人口逐漸流失、失去經濟發展活力的現象,具體表現為由信息化、城市化、老齡化和社會結構轉型等原因造成的城市人口總量減少、發展用地空置及產業經濟衰退等現象。這一概念由學界上升至政府層面,既是理論研究對現實問題的靈活應用,也是對當前部分政府官員增量規劃慣性思維的正向規范引導。

  據統計,自2000年至2010年,我國人口密度減少城市達180個,其中29.89%的市轄區出現人口外流現象,集中分布在東北和長江經濟帶地區。城市收縮不再只是針對歐美地區的研究課題,也成為我國城市規劃過程中需要重視和理性應對的現實問題。

  隨著我國城市化進程的推進和人口劉易斯拐點的出現,大城市人口集聚、中小城市收縮顯著逐漸成為城市發展新常態,這是不同規模城市利益在新型城鎮化進程中的再分配,也是工業化向信息化轉變發展的新趨勢,符合城市進階的基本規律。因此,理性把握城市規模發展變化趨勢,才能適應經濟發展規律,科學制定城市發展規劃,推進城市建設,優化人口和產業布局,提高城市發展質量。

  城市收縮的本質在于核心產業的衰退帶來的增長動力弱化喪失,繼而造成城市發展相對遲滯、經濟效益低下、就業容納力降低及勞動人口的流失。隨著城市化進程的加快及“互聯網+”的迅猛發展,實體經濟對地方性資源的依賴大大降低,地方性經濟中心原有區位優勢弱化,資本、勞動力、貿易活動也隨之轉移。基于此,中小城市收縮現象是我國去工業化過程中的新趨勢,也是城市發展進程中不可避免的發展階段。

  對此,應對城市收縮既不能一味地進行空間擴張,違背城市發展規律,也不可針對人口流失出臺“治標不治本”的人口吸引政策。誠然,出臺“低門檻”乃至“零門檻”落戶政策,能夠在“城市人口爭奪戰”中取得一定成效,但能否長久地留住人口并轉化為經濟發展活力才是關鍵。

  相比之下,大城市取消落戶限制能夠產生更為顯著的虹吸效應,也更加符合大城市人口集聚的發展趨勢。對此,《重點任務》提出加大戶籍制度改革力度,提出“Ⅱ型大城市全面取消落戶限制、Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件”等舉措,以推動人員流動自由化和公共服務均等化。

  針對中小型城市的收縮趨勢,城市政府應主動擺脫傳統人口增量的束縛,回歸對城市規模的理性認知,積極進行精明收縮、減量規劃,減少盲目逆勢擴張帶來的資源浪費。

  以蘇南地區精明收縮發展策略為例,在規劃過程中堅持土地集約、彈性規劃、公眾參與和保護耕地等原則,借助以設施環境完善引導集聚、結合產業基礎培育特色產業、依托存量空間實現產業轉型升級等優化措施,將人口、產業等經濟發展要素融入生活、生產空間的設計研究中,因地制宜推動居住集中的適度化、工業集聚的高效化及產業發展的規模化,最終實現人口與空間同步收縮的基礎上保持區域經濟活力、釋放經濟發展潛力的目標。

應對收縮趨勢,城市政府應根據人口和產業需求進行空間設計和城市規劃,加強對重大工程項目和財政支出的管控,以“控制增量”。與此同時,挖掘歷史人文底蘊,優化宜居生態環境,以“盤活存量”。結合地方特色,通過進行科學減量規劃、提高整體教育水平、完善公共服務設施等措施營造富有活力、開放包容的創新創業環境,以提升城市經濟發展活力。

(作者系中國財政科學研究院應用經濟學博士后)

(來源:中國網)

責任編輯:韓旭

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